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探索市場化的礦山生態修複模式

——《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修複的意見》解讀

2019年12月27日 15:25 1066次浏覽 來源:   分類: 地礦建設

導讀: 12月17日,自然資源部印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修複的意見》。

1217日,自然資源部印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修複的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》出台基于怎樣的背景?有哪些政策創新和突破?地方推進有關工作要注意哪些問題?對此,自然資源部國土空間生態修複司負責人進行了解讀。

“出台《意見》,是我部貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會上重要講話精神的一項舉措。同時,也是切實履行我部‘兩統一’職責,通過自然資源政策激勵,吸引社會各方投入,探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修複模式,實現生態效益、社會效益和經濟效益相統一。”該負責人開宗明義。

《意見》出台背景:面對大量欠賬,財政資金杯水車薪

我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多,且面临“旧账”未还、又欠“新账”的问题。据遥感调查监测数据,截至2018年年底,全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩。其中,正在开采的矿山占用损毁土地约 2000多万亩,历史遗留矿山占用损毁土地约3400多万亩。

目前,從中央到地方各級財政投入不足,市場化機制尚未完全建立,缺乏激勵社會資本投入的有效政策,資金問題已成爲礦山生態修複的制約瓶頸。與此同時,一些大型礦山企業面臨存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。“近年來,一些地方積極探索礦山修複多元化資金籌措方式,取得了不少成功經驗。但總體看,仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”該負責人介紹。

黨的十九大提出,“構建政府爲主導、企業爲主體、社會組織和公衆共同參與的環境治理體系”。《關于統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》提出,“按照誰修複、誰受益原則,通過賦予一定期限的自然資源資産使用權等産權安排,激勵社會投資主體從事生態保護修複”。

該負責人表示,《意見》將礦山生態功能修複和後續資源開發利用、産業發展統籌考慮,明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業在內的各類社會投資主體,大力動員全社會力量,加入國土空間生態保護修複的大軍中來。

《意見》主要內容之一:據實核定礦區土地利用現狀地類

在我國一些礦區,尤其是地下水位較高的平原礦區,如山東濟甯、安徽淮北等地,地下采礦導致地表塌陷積水可達十多米,許多土地已無法恢複原用途。

本著尊重曆史、實事求是的原則,《意見》提出,已有的因采礦塌陷無法恢複原用途的農用地可據實核定。

“據實核定礦區土地利用現狀、權屬、合法性,是因地制宜開展生態修複和綜合利用的前提和基礎。”該負責人表示,首先還是堅持耕地保護優先理念。一方面,要強化礦山企業生態保護修複責任,最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞;另一方面,要嚴格認定標准和審批程序,對已有因采礦塌陷確實無法恢複原用途的農用地,經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實並征得土地權利人同意,報自然資源部核定後,可以變更爲其他農用地或未利用地,涉及耕地的據實統籌進行核減,其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃,並納入國土空間規劃。《意見》強調,耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。

《意見》主要內容之二:鼓勵礦山土地綜合修複利用

“通過賦予土地使用權等激勵政策,鼓勵礦山土地綜合修複利用,是政策措施含金量所在。”該負責人指出。

《意見》明確,對曆史遺留礦山廢棄國有建設用地,可通過賦予礦山生態修複投資主體後續土地使用權的方式,激勵社會資本投入。一是在符合國土空間規劃的前提下,修複後擬改爲經營性建設用地的可采取兩種實施模式:第一種是由地方政府整體修複後進行土地前期開發,以公開競爭方式分宗確定土地使用權人;第二種是將礦山生態修複方案、土地出讓方案一並通過公開競爭方式確定同一修複主體和土地使用權人,並分別簽訂生態修複協議與土地出讓合同。二是修複後擬作爲農用地的,可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修複主體,簽訂國有農用地承包經營合同,從事種植業、林業、畜牧業或漁業生産。

《意見》還明確,依據新修改的《中華人民共和國土地管理法》中集體經營性建設用地入市的有關規定,對曆史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地,集體經濟組織可自行投入修複也可吸引社會資本參與。修複後國土空間規劃確定爲工業、商業等經營性用途,並經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可出讓、出租用于發展相關産業。

《意見》提出,各地依據國土空間規劃在礦山修複後的土地上發展旅遊産業,建設觀光台、棧道等非永久性附屬設施,在不占用基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下,其用地可不征收(收回)、不轉用,按現用途管理。

爲降低社會投資主體利用礦區修複後土地發展相關産業前期的用地成本,《意見》提出可按有關規定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權,可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租後讓、租讓結合的差別化土地供應方式。

《意見》主要內容之三:礦山存量建設用地修複後的騰退指標可以流轉使用

爲盤活礦山存量建設用地,《意見》明確了激勵政策。

一是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地和曆史遺留礦山廢棄建設用地修複爲耕地的,經驗收合格後,可參照城鄉建設用地增減挂鈎政策,騰退的建設用地指標可在省域範圍內流轉使用。

二是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地修複爲耕地及園地、林地、草地等其他農用地的,經驗收合格後,騰退的建設用地指標可用于同一法人企業在省域範圍內新采礦活動占用同地類的農用地。該負責人介紹,這麽做的主要原因:一方面是新建礦山用地量大,本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求;另一方面是采礦活動可能跨縣級行政區,需要在省級行政區範圍內統籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。

三是允許礦山企業對依法取得的建設用地進行修複後發展相關産業。《意見》規定在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下,經依法批准並按市場價補繳土地出讓價款後,礦山企業可將依法取得的國有建設用地修複後用于商業、服務業等經營性用途。

《意見》主要內容之四:曆史遺留露天開采類礦山修複工程,可合理利用廢棄土石料

一些曆史遺留露天開采類礦山在原地遺留有廢棄土石料,因實施必要的修複工程也會新産生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料,既是開展礦山生態修複的需要,又能增加收益加大對生態修複的投入,達到收益反哺修複的目的。

《意見》規定,對由地方政府組織實施的曆史遺留露天開采類礦山的修複,因削坡減荷、消除地質災害隱患等修複工程新産生的土石料及原地遺留的土石料,可以無償用于本修複工程。確有剩余的,可由縣級人民政府納入公共資源交易平台進行銷售,銷售收益全部用于本地區生態修複,涉及社會投資主體承擔修複工程的,保障其合理收益。同時,在操作層面做出規定要求。

有關監管要求:強化監督和管控,杜絕汙染和違法違規問題發生

“好事要辦好。《意見》給出這麽多途徑,就是要釋放自然資源政策紅利,把國土空間生態保護修複的要求和任務落到實處,既要給予政策激勵,又要強調嚴格管理,堅決防止各類違法違規問題的發生。”該負責人指出,重點是要加強對礦山修複形成的耕地及其他農用地質量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

該負責人還明確,《意見》政策性很強,涉及空間規劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容,是在總結各地工作基礎上的探索創新。由于各地情況差別很大,需要按照《意見》規定,結合實際,因地制宜制定實施辦法,明確具體要求和操作程序,確保各項政策措施能夠准確落地。部將加強工作督導,對政策實施情況進行評估,發現問題及時糾正。

附《意見》全文——

《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修複的意見》

 

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門,新疆生産建設兵團自然資源主管部門,國家林業和草原局,中國地質調查局及部其他直屬單位,各派出機構,部機關各司局:

爲解決礦山生態修複曆史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題,按照黨的十九大“構建政府爲主導、企業爲主體、社會組織和公衆共同參與的環境治理體系”的要求,堅持“誰破壞、誰治理”“誰修複、誰受益”原則,通過政策激勵,吸引各方投入,推行市場化運作、科學化治理的模式,加快推進礦山生態修複,制定本意見。

一、據實核定礦區土地利用現狀地類

地方各級自然資源主管部門要據實調查礦區土地利用現狀、權屬、合法性。對已有因采礦塌陷確實無法恢複原用途的農用地,經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實並征得土地權利人同意,報自然資源部核定後,可以變更爲其他類型農用地或未利用地,涉及耕地的據實統籌進行核減,其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃,並納入國土空間規劃。耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。

二、強化國土空間規劃管控和引領

市、縣級人民政府編制國土空間規劃時,應充分考慮曆史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區土地利用現狀和開發潛力、土壤環境質量狀況、水資源平衡狀況、地質環境安全和生態保護修複適宜性等,尊重土地權利人意見,結合生態功能修複和後續資源開發利用、産業發展等需求,按照宜農則農、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則,合理確定礦區內各類空間用地的規模、結構、布局和時序,優化國土利用格局,爲合理開發和科學利用創造條件。

三、鼓勵礦山土地綜合修複利用

曆史遺留礦山廢棄國有建設用地修複後擬改爲經營性建設用地的,在符合國土空間規劃前提下,可由地方政府整體修複後,進行土地前期開發,以公開競爭方式分宗確定土地使用權人;也可將礦山生態修複方案、土地出讓方案一並通過公開競爭方式確定同一修複主體和土地使用權人,並分別簽訂生態修複協議與土地出讓合同。曆史遺留礦山廢棄國有建設用地修複後擬作爲國有農用地的,可由市、縣級人民政府或其授權部門以協議形式確定修複主體,雙方簽訂國有農用地承包經營合同,從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生産。

對曆史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地,集體經濟組織可自行投入修複,也可吸引社會資本參與。修複後國土空間規劃確定爲工業、商業等經營性用途,並經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可出讓、出租用于發展相關産業。

各地依據國土空間規劃在礦山修複後的土地上發展旅遊産業,建設觀光台、棧道等非永久性附屬設施,在不占用永久基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下,其用地可不征收(收回)、不轉用,按現用途管理。

四、實行差別化土地供應

各地可依據國土空間規劃,利用礦山修複後的國有建設用地發展教育、科研、體育、公共文化、醫療衛生、社會福利等産業,符合《劃撥用地目錄》的,可按有關規定以劃撥方式提供土地使用權,鼓勵土地使用人在自願的前提下,以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權。礦山修複後的國有建設用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租後讓、租讓結合的方式供應。

五、盤活礦山存量建設用地

各地將正在開采礦山依法取得的存量建設用地和曆史遺留礦山廢棄建設用地修複爲耕地的,經驗收合格後,可參照城鄉建設用地增減挂鈎政策,騰退的建設用地指標可在省域範圍內流轉使用。其中,正在開采的礦山將依法取得的存量建設用地修複爲耕地及園地、林地、草地和其他農用地的,經驗收合格後,騰退的建設用地指標可用于同一法人企業在省域範圍內新采礦活動占用同地類的農用地。

在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下,經依法批准並按市場價補繳土地出讓價款後,礦山企業可將依法取得的國有建設用地修複後用于工業、商業、服務業等經營性用途。

六、合理利用廢棄礦山土石料

對地方政府組織實施的曆史遺留露天開采類礦山的修複,因削坡減荷、消除地質災害隱患等修複工程新産生的土石料及原地遺留的土石料,可以無償用于本修複工程;確有剩余的,可對外進行銷售,由縣級人民政府納入公共資源交易平台,銷售收益全部用于本地區生態修複,涉及社會投資主體承擔修複工程的,應保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態修複方案要在科學評估論證基礎上,按“一礦一策”原則同步編制,經縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意後實施。

七、加強監督管理

地方各級自然資源主管部門要加強工作指導,做好日常監督管理,建立健全政府、礦山企業、社會投資方、公衆共同參與的監督機制,探索建立修複企業誠信檔案和信用積累制度。特別要確保礦山修複形成的耕地及其他農用地質量達到土壤環境質量要求;確保對列入土壤汙染風險管控和修複名錄的地塊,在達到風險管控、修複目標之前,不得調整爲住宅、公共管理與公共服務用地。加強對涉及廢棄土石料處置項目的監管,防止各類違規違法問題的發生。

各省(區、市)自然資源主管部門可結合當地實際,制定具體實施辦法。在實施過程中遇有重大政策問題,及時向部報告。

本文件有效期5年。

自然資源部

2019年1217

責任編輯:張雪卉

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